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二 双阶的国家建构：从政治立国到宪法建国 从立宪发生学角度来说，作为经历长期革命战争之后制定的新型宪法，五四宪法的价值体系和制度设计脱离不了特定的时代背景。

修宪程序所具有的这种效果并不是来自修宪内容的准确无误，而是从程序本身的公正性、合理性产生出来的。因此，对修宪程序作出规定实际上是对修宪结果的公正性产生影响的惟一的制度性手段。

在这一过程之中，不同的主张或异议可以得到充分表达，互相竞争的各种层次上的价值或利益能够得到综合考虑和平衡，这不仅有利于疏导不满和矛盾，避免采取激烈手段来压抑对抗倾向，使利益争执通过文明的程序得以和平地解决，同时也更容易使各方面从内心接受和承认修宪结果的正当性，即使那些受到修宪结果不利影响的社会主体也会因在程序中被公正、合理地对待而认同和接受这一结果，从而形成对宪政制度的普遍信仰和尊重。从动态上看，修宪程序表现为修宪主体以变动宪法规范为目标的一系列连续的修宪行为所组成的修宪过程。因为，社会各界对修宪程序所产生的不公正感以及由此而产生的不满、失望、激愤和对抗情绪具有极大的感染力，会带来巨大的负面效应，降低人们对修宪程序的信任和依赖，并有可能导致对整个修宪过程的否定性评价，进而甚至会动摇整个宪政制度的根基。[8]公正的程序，能够促进选择的合理性。党的主张因其先进性而具有极大的号召和引导作用，但是要把这种先进的政治主张内化为社会成员的自觉行为，则需要大量的、长时间的说服、宣传、教育工作。

宪政 一 当制宪主体通过一定的程序步骤选择了适当的行为模式并赋予其以国家意志的特征以后，制宪作为一个过程便暂告结束。在建议提出之后，宪法修改的问题基本上就定型了。[26] （二）市的宪法概念 直辖市是指由中央人民政府直接管辖的市。

[39]周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第256页。同时，较大的市的增加需要一个科学的标准。《现代汉语词典》的界定：城市是指人口集中、工商业发达、居民以非农业人口为主的地区，通常是周围地区的政治、经济、文化中心。按照我国的城市化进程，很快会达到60%的城市化率，而60%被视为城市化基本实现的标尺。

当然，这是否意味着扩大地级市甚至赋予全部地级市以地方立法权。全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。

[27]从市制上看，直辖市由中央政府直接管辖，具有特殊的城市管理权限，再加上扁平化的行政区划体制，因此在城市发展中具有明显体制优势。[20]事实上，文本主义在英美法系国家也甚为盛行。欧洲十二世纪开始的城市化运动无疑为欧洲经济的崛起乃至欧洲文明的兴盛起到了铺垫作用。16市的经济管理权限有关规定执行。

因此，伴随着市管县制度的再改革，副地级市存在的现实意义也不存在了。但在现代社会，政治国家与市民社会不再只是对立矛盾关系，城市功能的日趋复杂，需要国家权力的适度参与。[9]因此，任何关于市制的探讨均应在宪法框架内，市制应被视为宪法的一项重要制度。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。

在界定市的概念的前提下，通过解析现行宪法第30条关于市的内涵，对现有不同级别和类型的城市进行合宪性审视。现行宪法第30条第二项的规定即省、自治区分为自治州、县、自治县、市中的市包括两种类型：其一，县级市。

截至目前，国务院批准的较大的市目前共有18个（不包括己经升格为直辖市的重庆），分别为唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳、宁波、淄博、邯郸、本溪、徐州、苏州。[35] 另外两种城市类型，即经济特区所在地的市和开放城市，在国内主流的宪法学教科书中也曾专门对之进行介绍。

正如国家主席习近平于2014年2月28日召开的中央全面深化改革领导小组第二次会议上所强调的，凡属重大改革都要于法有据，在全面深化改革中，要高度重视运用法治思维及法治方式。之后国务院分别于1984年、1986年、1987年、1988年、1989年又陆续批准武汉、沈阳、大连、哈尔滨、广州、西安、青岛、宁波、厦门、深圳、南京、成都、长春等实行计划单列，一共有14个计划单列市。[17]自2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》施行，《中华人民共和国城市规划法》同时废止。针对存在问题，中国市制改革要以宪法为根本依据，以深化改革科学推进城市化进程为最终目的，以制度创新为主要手段，包括直辖市、较大的市、市管县制度等的变革需求。[29]因此通过立法或者国务院的文件均可具体明确较大的市的概念及范围。[19]参见孙谦、韩大元主编：《世界各国宪法》，中国检察出版社2012年版，第5页。

首先，城市的中英文解释。其三，副省级市可向直辖市过渡，或者在不改变其行政级别的前提下，赋予超大城市、国家中心城市的功能。

自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。其中，直辖市由现行宪法第30条明确规定，其宪法地位不容置疑。

其四，科学设定超大城市，科学建设国家中心城市，发挥此两类城市在城市化中的重要作用。[21]EncyclopediaoftheAmericanConstitution，editedbyLeonardW.LevyandKennethL.Karst，MacmillanReferenceUSA，2000，p.2681. [22]G?Alan?Tarr，JudicialProcessandJudicialPolicymaking，Wadsworth2003，p250. [23]参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第667页。

[12] 其次，市的中英文解释。李晓玉：《中国市管县体制变迁与制度创新研究》，华中师范大学2008年博士学位论文，第30页。自治州分为县、自治县、市中的市应理解为与县、自治县同级，即县级市。[35]俞荣新：《新中国成立以来我国计划单列市的历史演进》，《党史文苑》2014年第13期，第52页。

据胡乔木的说明，行政区域划分的条文移前，以便同规定特别行政区的条文相贴近。四、现有城市级别及类型的合宪性审视 （一）城市级别的合宪性审视 在我国，目前主要有直辖市、副省级市、地级市、副地级市、县级市共五级。

所不同的时，县级市属于城市的范畴，县不属于城市的范畴，而县下设立的镇属于城市的范畴。健全市制，对于一个地方，乃至一个国家，均具有重大现实意义，其对经济、文化发展方面的带动作用是其他地方制度无法比拟的。

不管是依据宪法的规定，还是《立法法》中关于较大的市规定，甚至包括国务院批准的较大的市的文件，只能认为较大的市分为区县，而不能得出地市级辖县的结论。[36]参见许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社2010年版，第212页。

同时在1995年2月19日，中编发[1995]5号文件中明确了副省级市与省的关系问题。户口在本乡镇街道，且外出不满半年或在境外工作学习的人。其一，现行宪法并无地级市管县的直接规定。其次，城市治理现代化是国家治理现代化的重要内容。

从国内主流宪法学教科书上看，城市和市也是通用的。《美国宪法百科全书》的解释是：法官应该尽最大可能主要依据宪法自身的语言来解决宪法问题。

参见[德]奥托？迈耶：《行政法》，刘飞译，商务印书馆2002年版，第67页。俞荣新：《新中国成立以来我国计划单列市的历史演进》，《党史文苑》2014年第13期，第51-52页。

地级市是否管县在现行宪法条文中是不明确的，甚至可以说，现行宪法并不主张地级市管县。国家中心城市是城乡建设部于2010年在编制《全国城镇体系规划》时提出来的概念。